专题十七扩大信息公开，建设服务型政府
一、时政背景
2008年5月1日，以建设"阳光政府"、保障公民知情权为宗旨、被称为"阳光法案"的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。《政府信息公开条例》最大的亮点，是将信息公开变成了政府的法定义务。这一举措显示了中国打造"阳光政府"的勇气，被媒体称为是继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后政府改革的"第三次重大革命"。从1998年立项，到2007年公布，再到2008年实施，条例走过了"十年破冰"的漫长历程。它见证了中国政府的变革与成长，见证了建设服务型政府的决策与转身，也见证了中国政治体制改革的不断探索。
2008年汶川特大地震发生时，面对巨灾，中国政府在第一时间全面公开信息，凝聚抗灾力量。有关地震的海量信息通过互联网、电视、广播、平面媒体、手机短信等途径，以最快的速度传到全国人民的身边。有了及时准确的信息公开，民众始终跑在"谣言"之前，最大限度减少了怀疑和恐慌，凝聚起力量和信心，成为政府信息公开的范本。
今年以来，"政务微博"发展迅猛。根据腾讯微博官方统计，目前共有万余个政务机构以及公务员开通微博，遍布34个省级行政区划。其中，副厅及以上级别的机构和官员微博达266个。而在8月25日论坛上发布的"2011年腾讯政务微博地图"显示，浙江省就有3000多个政府官员拥有微博，形成了微博上的"浙江军团"。政务机构和官员利用微博这一新兴媒体手段，在倾听民意、推动政府信息公开、进行舆论监督方面发挥了重要作用。
从汶川特大地震到玉树强烈地震等一系列重大突发事件中的有效信息公开，从新闻发布会、听证会频繁举办到网络发言人制度出台，从中央财政预算公开到中央部委公开预算，从地方政府"晒账本"到地方官员的财产公示，无论是理念还是实践层面，信息公开都已成大势所趋，构成了中国发展进程中一股新兴而蓬勃的推动力。从"躲猫猫"事件中当地有关部门主动邀请网友参与调查，再到行政机关不断加强对社会舆情的关注与回应，各级政府已将公开透明作为获得公众理解、支持、合作，维护政府公信力的重要举措。《条例》实施三年来，政府信息公开的制度配套、平台建设、人员配备、评估考核等方面日益完善，信息公开已成为各级政府的一项常态化工作，取得了重大进展。而公众在信息公开方面也有自己的作为，上下联动的趋势正在形成，反映出在当代中国，一种公开文化正在孕育和确立。
信息公开前进的步伐，也不乏艰难和困惑。比如，一些部门动辄以各种似是而非的名义拒绝公众的信息需求；一些公开的信息，人们要么不感兴趣，要么看不懂；有的地方在群体性事件中因为信息公开失当酿成严重后果；统计数据失真造成的"被增长"、"被就业"现象时有发生。如何在法治轨道内保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，不少工作还刚刚破题，任重道远。
二、政府信息公开中存在的几个突出问题
1．各级政府和领导重视程度不高。从总体上看，我国只是基本建立起了政府信息公开的框架，多数部门信息公开仍停留在表层。由于主要领导认识水平的差异，各地、各部门的信息公开的状况也不平衡。由于我国的信息长期处于为政府所垄断的现状，注定了信息公开不可能在短时期内就取得大的突破。在很多官员眼中，政府信息是一种公共资源，更是权力的象征。"公开越多，做事会越难"，这种思维还停留在管制型政府的水平上，不符合服务型政府的职能转变。
2．《条例》中不公开信息的范围还有待明确细化。《条例》规定涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项属于政府信息公开的例外，但是，如何认定这些信息，《条例》没有设定具有操作性的条款，《条例》要求公开政府信息不得危害社会稳定，则给了政府机关过大的裁量权。另外，《条例》关于谁可以申请政府机关公开信息的规定不够明确。现实中，很多政府机关要求公众说明获取政府信息的用途和目的，有的甚至要求只能是与特定政府信息有直接利害关系的人才能申请公开信息，给申请公开设置了过高门槛。
3．一些地方和部门存在阻碍信息畅通的误区。误区一，随意扩大政府文件保密范围。很多政府部门在制定和印发文件的时候，出于谨慎，常常会有意扩大保密的范围，把一些不应当确定为秘密的事项确定为秘密事项。误区二，重形式轻内容。随着政务信息公开越来越成为发展的大趋势，一些政府部门在政务信息公开中，被动地进行政务信息公开。对信息公开的内容，带有一定的选择性，很多公众迫切需要掌握、与自身利益密切相关的信息获取难。此外，在信息公开中，没有建立相应的信息分类和查询制度，缺少对信息的整理，在大量的信息中，公众想要找到自己需要的信息也很困难。一些网站所公布的文件和信息甚至是几个月都没有更新，还有一些政府网站成了内部网，公布的都是政府内部各处室之间的工作动态。误区三，重公开而轻参与。政府信息公开在很多人看来就是信息的简单发布。
4．政府信息公开上存在一些盲区。如一些级别会议记录、领导批示、人事财务问题、对社会稳定问题等。特别是"危及社会稳定"是否会成为行政机关"规避"公开的最大保护伞，值得观察。虽然《政府信息公开条例》规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，其余都可公开。但第八条同时规定："行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。"社会稳定的概念有很大的弹性。现在所有的事件都牵涉到人，一牵涉到人，就涉及稳定问题。因此，此类信息公开尺度如何把握是个难题。
5．部分单位和部门政府信息公开不同程度地存在着内容简单、流于形式的现象。政府信息公开的内容应该既包括行政事务办理的结果又包括行政行为的程序。目前有关部门信息公开的形式普遍比较单一。有的单位只是将一些行政程序编印成册供政务信息使用者在现场查阅，或仅在办公场所设立《公开栏》。有的单位虽然将一些行政许可事项搬上了红盾信息网，但是要么只是公布了机关的工作流程、机构设置、规划方案、机关工作的制度等简单的信息，要么虽然公布诸如注册登记的相关信息，但是更新速度太慢，一年或两年以前的信息也赫然在列。除此，在公开内容上也不同程度地存在着过于抽象的现象，偏重公布最终结果，而对决策前和决策过程中的信息公布较少。或者只公开那些不得不公开的、大家都知道的事项，把有可能影响部门利益的事项加以回避，或者只公开一些程序性要求，回避实质性事项。
6．政府信息公开变成了政绩公开，政务公开栏变成了政绩光荣榜，而对人民群众关心的公共事务的决策依据、决策过程闭口不谈，尤其回避工作中的失误和不足。
三、关于政府信息公开的几个认识问题
1．信息公开中，保密与公开的关系如何界定和处理
政府信息公开的范围是目前在实际运作中存在较大争议的地方。条例中规定，公民有根据自己的生产、生活、科研需要申请政府信息公开；同样也规定，政府可以以国家利益、国家安全、社会稳定或者国家秘密、商业秘密、个人秘密为由来拒绝公开一部分信息。在实践中如何真正地落实"以公开为原则、不公开为例外"依然没有得到解决。在任何国家，保密与公开都是一对矛盾，保密过宽过滥，公开就必然受到限制。目前，《条例》中关于保密的规定，仍然过于宽泛，比如，《条例》规定如果信息公开后可能会影响公共安全、经济安全和社会稳定的，则不应公开，这样的规定不仅宽泛，而且容易陷入循环逻辑的悖论。另一方面，《保密法》对于国家秘密的范围、定密、程序、解密等规定过于弹性化，在实践中导致了秘密过于宽泛的情形。虽然刚刚修改的《保密法》对这些方面有了一些调整，但仍有不足。保障信息供给，必须改善信息公开制度的外部生态环境。否则，即便行政机关愿意公开，也难以公开。
2．为什么说推行政府信息公开是转变执政方式，深化行政体制改革的必然要求
长期以来，我国的行政管理体制基本上是处在一个封闭运行的状态，从决策动议到决策过程以至于决策结果，完全是政府机关内部自我运作的一种机制。这种机制运作的特点就是政府掌握了所有信息，社会公众几乎一无所知。由于信息的不对称性，一切都是政府说了算。公众只能成为被动的接受者，只能从政府的文件中、会议中甚至是道听途说中了解一些支离破碎的信息。其结果就是政府怎么说老百姓就怎么听、就怎么做。长此以往，行政方式也就变成了审批、发证、收费，开会、发文、贯彻、检查等这种高成本、低效率的模式，既缺乏公开、透明、民主程序，又浪费了大量的人力、物力和财力。
为了彻底改变现行的行政管理体制中存在的各种弊病，实现高效、廉洁、公开、透明的服务型政府、阳光政府的目标，近年来，国务院围绕"科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督"这三项基本准则，大力推进行政管理体制改革，不断转变政府职能，尤其是以改革行政审批制度为突破口，积极实现管制型政府向服务型政府转变，努力探索政府职能转变的新途径、新方式。其中，大力提倡和推进政府信息公开，就是实现政府职能转变的一项重要举措。正如温家宝总理指出：当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升公务员队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。由此可见，转变执政理念，实行阳光行政，把信息公开作为政府施政的一项基本制度，将行政机关办事制度与办事程序公开，把政府制作和获取的信息公开，是提高党的执政能力和政府执政能力的重要内容，是深化行政体制改革的方向和必然选择。
3．为什么推行政府信息公开是建立反腐倡廉长效机制的制度性要求
2005年中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确将政务公开作为反腐倡廉制度的一项重要内容。推进政府信息公开，将政府的行使权力的过程置于人民群众的公开监督之下，不仅对于畅通人民群众对政府权力的监督渠道，发挥人民群众当家做主的积极性，保障民主权利的实现将起到积极作用，而且对于防止权力失控、决策失误和行为失范，尤其是防止政府机关"暗箱操作"，"权力寻租"等，从源头上预防和治理腐败也将产生深远的影响。例如郑筱萸案件中，就涉及一个新兴的职业--"代理公司"，专攻药品审批关，2003年前后大约有四五百家这样的公司围绕药监局转。2004年，审批新药就达10009种，而同期美国的食品药品监管局仅受理了148种。正如美国的一位著名学者说的："阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察"。
四、如何进一步推动政府信息公开
1.建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。要通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。
2.健全法制和程序规则，把不同权力形式通过法律和规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。要通过组织立法、程序立法来明确国家机关的法定权限和相应的程序规则。要完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。
3.明确制约和监督的重点所在。要加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的制约和监督。各级领导班子主要负责人位高权重，遇到的诱惑和考验也多。如果领导干部腐败变质，会给党和人民造成更严重的危害，甚至可能影响到一个地区、一个部门的风气。同时，还要加强对重点环节和重点部位权力行使的制约和监督，切实加强对干部选拔任用、财政资金运行、国有资产和金融的监督或监管。
4.充分发挥各制约和监督主体的积极作用，提高制约和监督的整体效能。按制约和监督主体划分，我国权力制约与监督机制主要包括党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和社会监督等六种类型。总体看来，这些监督机制彼此取长补短、配合协同，为确保权力在阳光下运行、构建社会主义法治国家发挥了积极作用。如何体现人民群众在上述六种权力制约和监督机制中的重要作用，提升制约和监督的整体效能，将是今后需要取得新突破的关键领域。应综合运用多种制约和监督形式，继续拓宽监督渠道，把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、社会监督等结合起来，发挥民主党派、社会团体和新闻舆论的监督作用，整合监督资源，形成监督合力，大力提高监督的整体效能。各级党委政府要加强对权力的授予过程、行使过程和权力运行结果的全程监督，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
5.对于行政机关而言，必须努力转变观念，积极适应时代要求，牢固树立"执政为民"和为人民服务的意识，从党和国家的工作大局来认识这一问题。一定要注意树立三个意识：一是责任意识。政府信息公开涉及每一个政府机关，它不是哪一级政府的事情，也不是哪一个部门的事情，而是大家的事情，各级政府和行政机关都负有不可推卸的责任和义务。无论是行政机关的领导还是工作人员，都要高度重视这项工作，要把它切实纳入议事日程，抓紧抓好。一定要克服两种认识：第一种是认为实行信息公开是具体工作人员的事情，与领导无关；另一种是认为信息公开是信息工作机构的事情，与己无关。这两种认识都是错误的，必须加以克服。二是公开意识。信息公开说起来容易做起来难，公开一时一事容易，持之以恒长期坚持则更困难。这就要求我们每一位机关工作人员特别是领导同志，要始终紧绷公开这根弦，将之贯穿于工作的始终。三是后果意识。针对推进信息公开工作中可能出现的各级政府和行政机关不重视条例的问题，立法中专门规定了监督和保障一章，明确要求各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，特别是还规定了不公开政府信息的法律责任。据此，如果不主动公开政府信息，可能承担被责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五、关于扩大信息公开的重要论述
●2011年4月，国务院总理温家宝对进一步加强政府网站管理工作作出重要批示，指出办好政府网站的关键在于及时、准确公开政务信息，倾听群众的意见、呼声和要求，及时讲清事实真相、政策措施、处理结果。只有互动、解决问题，才能吸引群众。在5月４日主持召开国务院常务会议上，温家宝进一步指出，财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设，发展社会主义民主政治，具有重要意义。
●2011年"十二五"规划明确提出：发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化。广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展。
2012年山东公务员考试复习用书可参考《2012年山东公务员考试一本通》。
