专题十一积极稳妥推进城镇化建设

　　一、时政背景

　　城镇化是经济社会发展的必然趋势，是工业化和现代化的重要标志，是提高人民生活水平的根本途径。2000年，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出要积极稳妥推进城镇化。2000-2010年，我国城镇人口从45906万人增加到66557万人，城镇人口占总人口的比重从36.2％提高到49.7％，这是非常了不起的成就。近几年农民收入的增长，在很大程度上得益于工业化、城镇化水平的提高。我国是一个发展中大国，最大的内需在城镇化，最大的发展潜力也在城镇化。

　　近30年来，中国城镇化水平以年均约1%的速度提升，大大促进了经济的快速发展，推动了经济结构、政治结构、组织结构和社会结构的调整。但与高速发展的工业化相比，中国的城镇化进程明显滞后。从世界城镇化发展历程看，大部分国家人均GDP3000美元时，城镇化水平在60%-65%，而目前中国在46%左右，滞后15-20个百分点。如果在未来10年，中国的城镇人口比重从现在不到40%，提高到75%，那么，年均社会消费额可以从目前的10万亿元增加到20万亿元，而且年均20万亿元以上的投资规模可以维持20年。因而，城镇化是我国经济发展的持久动力，将扩大内需与推进城镇化进程紧密结合起来，可以实现经济发展与内需持续扩大的良性互动。

　　我国城镇化蕴含着巨大的内需空间。一是城镇化可以有效扩大城市消费群体，增加居民消费。二是城镇化可以提高农村居民消费水平。三是城镇化可以有力拉动投资需求。城镇人口的增加，可以带来城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求。由城镇化带来的国内市场扩大，不仅对我国经济发展具有重要意义，而且其产生的巨大需求，有可能成为我国与主要发达国家互利合作的重要条件。推进城镇化既是一项艰巨复杂的任务，也是一个长期过程。推进城镇化既要积极，也要稳妥。要因地制宜，积极探索，努力走出一条中国特色的城镇化道路，确保国家的长治久安。

　　二、我国现阶段城镇化中存在的突出问题和挑战

　　现阶段城镇化的问题，主要体现在进城农民的社会保障、社会权益和失地农民的就业问题。同时，城镇化背景下的耕地保护问题也不容忽视。

　　1.推进进城农民的市民化和解决失地农民的就业发展是城镇化的核心挑战。城镇化给进城农民带来了利益和好处，越来越多的农民从农村迁移到城市，生活、医疗、消费条件都比农村有了很大的改善。但是，只要旧的户籍制度和福利保障制度的藩篱没有真正破除，进城的农民工就没有真正变成城市居民。从目前的情况来看，推进城镇化最为迫切的任务，就是要解决好农民工问题，推动符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。现在讲的城镇居民，还只是统计上的概念。按照国际惯例，在城镇居住半年以上，就统计为城镇居民。据估计，现在被统计到城镇居民的人口中，至少有1.5亿是没有享受到城镇市民待遇的农民工及其家属，农业户籍人口相当于按现口径统计的城镇人口的1/4。

　　同时，随着城镇化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，失地农民的就业和发展问题也日益凸显。如何创造足够的就业机会，是让失地农民得到经济来源，顺利转变为市民的核心问题。

　　2.城镇化用地使我国的耕地保护问题面临挑战。相对于巨大的人口规模，中国耕地资源十分有限。在城镇化的快速发展过程中，城镇的急剧扩张势必造成耕地的数量减少，再加上一些地方以非市场化的方式低价征用、高价出让获得差价收益，将农用地转为城市建设用地作为变现建设资金的重要手段，更造成耕地大量被占用和滥用。1996年年底耕地总面积是19.51亿亩，2008年底是18.26亿亩。在过去的12年中，我国耕地面积减少了1.25亿亩。虽然其中生态退耕就约占9000万亩，但建设占用的耕地也不少。而耕地的减少直接威胁我国的粮食安全，因此温家宝总理在今年的政府工作报告中提出"城乡建设都要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度"。

　　三、关于城镇化的几个认识问题

　　1.农民变市民，只是户籍身份的转变吗？

　　农民变市民，绝不仅仅是一个户籍身份的改变。要真正实现两者之间的转换，要解决的还有捆绑在户籍制度上的一系列社会保障问题，如养老、子女教育、保障性住房等，以及农民脱离土地之后的就业和生存问题。

　　推进城镇化必须深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，把符合条件的农业人口转变为城镇居民。只有做好这些方面的工作，才可以说真正让农民进了城，完成了城镇化中农民到市民的转化。

　　2.城镇化主要是土地的城镇化还是人口的城镇化？

　　推进城镇化，不是单纯追求城市规模的扩大和设施的建设，而是要真正把一部分农民转移到城镇中来。城镇化固然是土地和人口的双重城镇化，但是城镇化的核心还是人口的城镇化，二者必须协调发展。

　　近几年来，一些地方打着"加快城镇化进程"的旗号，盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积。部分地区在"经营城市"的理念下，大肆追求土地增值的收益，进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为。失地农民增多和一些地方后续社会保障跟不上，已成为影响社会稳定的隐患；另一方面，促进农民工在城市落户的制度仍未建立，导致"土地城镇化"速度快于"人口城镇化"速度。若按此模式继续推进城镇化，失地农民的数量还会大量增加，农村人口人均占有耕地资源的数量将进一步减少。农村人口的减少慢于农村耕地的减少，不仅危及国家的粮食安全，而且势必进一步加剧解决"三农"问题的难度。

　　3.怎样看待城镇化的过程中出现的"城市病"？

　　城市病在我国的大中小城市里，都有程度不同和侧重点不同的表现，如拥堵、住房紧张、"城中村"和城市"烂边"以及其他多种城市公共服务紧缺。而城镇化的过程中，也已经出现了加剧大中型城市已有的"城市病"和新兴城镇规划不合理造成"城市病"现象。

　　目前一些城市布局结构不合理，相邻城市之间发展不够协调，不利于形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间格局。还有一些城市片面追求经济增长和扩大城市规模，不考虑当地资源环境承载条件，提出超越发展阶段的人口、经济、城区面积等指标，发展存在一定的盲目性。部分大城市特别是特大城市功能过度集中于中心区，不同程度地存在人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等问题。城市规划和管理脱节，市政工程缺乏统筹规划和建设，综合管理能力滞后，影响城市运行效率，一些城市"城中村"和"城市贫民区"问题比较突出。

　　"城市病"是经济高速发展和城镇化快速推动下难以避免的现象，很多国家和地区也都经历过严重的"城市病"的发病期。只有合理布局大中城市和小城镇，先期做好城镇规划，完善城镇内公共服务设施，及时推进保障房项目，才能有效预防和治理城市病。

　　四、怎样更好地促进城镇化发展

　　1.坚持两个"并行不悖"。即使我国进入现代化国家行列，仍将有大量人口在农村生产生活。2030年前后，我国总人口将达到15亿左右，届时即便城镇化率达到了70%，生活在农村的人口仍将达4.5亿。保障这部分人共享全面建设小康社会和现代化的成果，是构建和谐社会的重要任务，是我们这个有着十几亿人口的国家的必然选择。因此，我国的城市化进程必须坚持两个"并行不悖"，即：大中小城市发展和小城镇发展要并行不悖，城镇化和新农村建设要并行不悖。

　　2.深化户籍制度改革，促使农民真正转移到城镇。推进城镇化必须深化户籍制度改革，真正把一部分农民转移到城镇中来。当前，要加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，把符合条件的农业人口转变为城镇居民。同时，要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。此外，还要保障农民工各项权益，在就业、培训、社会保障、子女入学等方面采取有针对性的措施，让农民工有序地融入城镇，让中小城市和县城成为农民工在城市生活的新家园。

　　3.促进大中小城市协调发展，注重各级城市的积极作用。我国人地矛盾异常尖锐，而发展大城市有利于就业机会的创造、土地资源的节约使用和生态环境保护。但是另一方面，由于我国人口规模庞大，农业人口占据比例居高，发展中小城市尤其是小城镇更为有利于推进农业人口城镇化，并且中小城市在创造就业机会、方便人民生活方面具有一定的优势，中小城市的发展应受到高度重视。

　　4.优化城市在国土空间上的布局，提升沿海和东北城市群人口承载量，促进形成中部城市群体系，着力培育西部核心城市。我国各地城市发展的条件差异较大，中东部地区更适宜人居和城市发展，总体上说，未来我国人口应更多地流向中东部地区。但是中东部地区受到城市空间饱和，土地资源不足的制约，要走集约式的发展道路。而西部地区要把现有的核心城市打造成西部城镇化的"引擎"，做大这些城市的规模，同时还要在资源和土地等综合条件较好、发展潜力较大的地区，在科学规划的前提下，设立新的城市，使之发展成为新的人口聚集区和经济增长点。

　　五、关于推进城镇化建设的重要论述

　　●2010年10月15日至18日，党的十七届五中全会召开，会议提出，"十二五"时期，我国城镇化率将超过50%，这意味着有一半以上人口将工作和生活在城镇。要顺应城镇化发展的规律，抓住城乡人口结构转折的重大机遇，积极稳妥地推进城镇化，加强城镇化管理，完善城市化布局和形态，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，在城镇化中释放内需潜力、促进结构调整。注重从制度上解决好农民工权益保护问题，完善符合国情的住房政策体系，合理引导住房需求。

　　●温家宝总理在今年两会政府工作报告中指出，积极稳妥推进城镇化，要坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化健康发展。坚持科学规划，严格管理。加强城市基础设施和公共服务设施建设，增强城镇综合承载能力，提高管理和服务水平。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。对暂不具备落户条件的农民工，要解决好他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租赁、社会保障等方面的实际问题。要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。

　　●2011年6月24日，李克强副总理在中国浦东干部学院市委书记、市长"城市化与城市现代化"专题培训班时强调，要把城镇化作为促进经济长期平稳较快发展、加快转变经济发展方式的重要内容，以科学发展观为指导，积极稳妥推进城镇化，不断释放城镇化在扩大内需中的巨大潜力，惠及广大人民群众。要深刻认识城镇化在现代化建设全局中的战略意义。我国是一个发展中大国，最大的内需在城镇化，促进发展最大的潜力也在城镇化。我国城镇化提升的空间还很大，推进城镇化必将有效拉动市场需求，显著提高人民生活水平。同时，城镇化是解决"三农"问题的重要途径，推进城镇化需要巩固和加强农业的基础地位。李克强强调，要顺势而为，以工促农、以城带乡，在推进城镇化过程中统筹城乡发展。李克强指出，要牢固树立在科学发展中推动城镇化的理念。要从中国的基本国情出发，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路。在优化东部地区城市发展的同时，加快在中西部地区培育和发展一批城市群，促进区域协调发展。要按照绿色低碳等先进理念，高起点规划、高水平建设城市。要大力推进城市文明建设，传承和弘扬中国优秀传统文化，汲取人类先进文化理念，不断提升城市的内涵和品位。

　　2012年山东公务员考试复习用书可参考《2012年山东公务员考试一本通》。