讨论农民工的城市融入问题，不等于关注所有农民工都要转变为城市居民的问题。每个农民工是否想成为城市居民，是他们自己的选择，我们更关注的是农民工是否享受平等的、自由的城市化机会问题。

 　　近年来，农民工“市民化”、融入城市等渐渐地成为研究和刊论的焦点问题，农民工群体自身的变化和国家社会政策的调整是两大关键性催化剂：一方面农民工群体本身发生一些质的变化，比如新生代农民工已经出现，更多的农民工希望在城市获得市民权;另一方面，国家对农民工的社会政策从过去的控制转向一定程度的接纳和肯定，为农民工提供了更为宽松的政策环境。

 
　　社会政策与农民工融入城市机会的公平问题

　　从过去30年有关农民工的社会政策演变中，我们可以看到这样一种进程：从不接纳到有控制的接纳，再到相对宽松的放开。迄今为止，有些政策理念和规定的公平性有所提升。比如，国家规定农民工子女在流入地享有同等的义务教育;要求将农民工纳入社会保障体系;修改后的《劳动合同法》赋予了农民工更多的权利，像休息权、就业稳定权以及社会保障权等;一些城市也开始对户籍制度进行一定的改革，变暂住制度为居住制度，放宽了对农民工入户的限制，试图为农民工提供均等的公共服务。尤其重要的是，一些社会政策理念发生了重大转变：决策者逐渐意识到有责任和义务为农民工提供与城市居民同等的社会政策待遇。

　　但是，社会政策的缺位问题还是相当严重，主要表现在两个方面：一是社会政策没有涵盖农民工，二是有些社会政策虽然涵盖了农民工，但没有很好地落实。前者如住房保障政策、公共服务政策、各种补贴政策等。后者如农民工子女教育政策、农民工培训政策、劳动权益保障政策等。

 
　　不管是社会政策没有涵盖农民工，还是涵盖了但落实不好，一个重要的原因是所有社会政策的出台，并不是以农民工市民化为前提的。虽然中央提出推进城镇化的发展战略，但是各地尤其是超大城市对吸纳更多农村人口，仍然持犹豫、恐惧的态度，不少城市还在考虑如何控制外来人口，特别是农民工进城的措施。
 

　　农民工在城市中面临的张力对中国社会政策的挑战

　　虽然农民工与城市社会的关系状况不能都由社会政策的缺位来解释，但是社会政策确实对农民工在城市的处境以及与城市的互动关系等方面造成很大的影响。有关农民工对城市社会的影响以及城市社会对农民工的排斥，已经有过很多的研究和结论，但是各种观点也有很大的差别。有的认为，农民工的积极作用大于消极作用;有的认为农民工如果长期不被城市接纳，就会给城市社会带来很大的冲击。如果从适应角度去讨论农民工与城市社会的关系，公平的社会政策对农民工和城市社会都显得重要和迫切。

　　世界各国的城市化实践表明，即使没有城乡二元体制的影响，农村人口进入城市、完成城市化也是一个不断学习和适应的过程，不是一蹴而就的，这个过程一般要历时一代人。相对其他国家而言，中国在过去30年中，农民工经历了不止一代人，而今还没有完成城市化：这并不是因为农民工没有这样的学习和适应能力，也不是因为他们不愿意去学习和适应，而是因为中国独特的城乡体制和行政管理制度延缓、阻止了农民工的城市化学习和适应进程。农民工与城市社会之间已经出现社会体制、社会认同、价值观念、行为方式上的张力、冲突和紧张。

 
　　调查表明，在城市找工作过程中，有15.7%的农民工认为，城市社会仍然存在对农民工的歧视;有85%的农民工之所以选择将来返回农村，其主要原因是“在城市里受到歧视，回到农村可以享受平等和尊严”。显然，还有不少农民工在城市社会或多或少感受到歧视，影响到农民工在城市社会的融入程度。
 

　　因此，在讨论农民工的城市融入问题的时候，应首先关注的是他们是否与城市居民一样享受同等的基础性社会公平和机会底线。对农民工来说，最近十来年中，基础性社会公平和机会底线确实有了不少改善，比如许多职业准入限制取消了，社会保障制度向他们覆盖了，子女的教育问题有所缓和了等，但是，他们还没有真正、全面地享受到这样的基础性公平和机会底线，这里的关键问题是国家还没有从战略上去考虑农民工融入城市的问题，仍然把农民工视为城市社会的暂住者。

 
　　加快社会政策的整体性改革和创新是解决农民工问题的不二选择

　　需要声明的是，讨论农民工的城市融入问题，不等于关注所有农民工都要转变为城市居民的问题。我们的价值取向是，每个农民工是否想成为城市居民，是他们自己的选择，我们更关注的是农民工是否享受平等的、自由的城市化机会问题。这要求加快推进改革和创新中国社会政策体系。

 
　　如果我们将社会政策改革和创新与过去30多年经济体制改革做简单的类比，那么从经济体制改革中可以获得一些对推进社会政策改革的启示和经验：从上世纪80年代初开始，中国的经济改革也是渐进、分部分地进行，从农村家庭联产承包责任制到乡镇企业、城镇商业包干、国企厂长负责制等，当时也不是一种系统的改革，确实是“摸着石头过河”，但是这样的改革逐渐累积起来，为1992年以建立“社会主义市场体制”为目标的系统性经济体制改革奠定了基础。同样，上世纪90年代末开始，国家的社会政策也开始碎步改革：从确保农民工工资及时足额发放、取缔收容遣送制度、社会保障向农民工覆盖、农民工子女教育以及农民工培训等，到现在有十多年时间，也积累了一些经验，为社会政策的全面和系统改革奠定了较好的基础。推进社会公正，已经成为社会政策改革和创新的共识;推进城镇化，已经成为国家的重要发展战略。现在最重要的是，要把局部进行的社会政策改革和创新上升到国家层面的全面、系统和整体的社会政策改革和创新。
 

　　如果说经济体制改革总体目标是构建以市场为资源配置的基础性机制的社会主义市场经济，那么社会政策改革和创新的总体构想应该是建构以社会公正为机制的社会主义公民权体系，在这样的体系中，每个中国人都享受同等的公民权，不应存在性别、区域、种族、职业、户口等方面的差异和歧视。具体到农民工在城市社会的融入问题，在社会政策上要推进以户籍制度改革为引擎的整体性社会体制改革，使农民工享受同等的居住权、就业权、教育权、保障权、参与权、表达权、组织权等。